<2019. 10. 25. 퇴계학부산연구원 시민문화강좌 28>

□書經□ 속 行政組織과 朝鮮時代 六曹

유영옥(동아대 연구교수)

Ⅰ. 머리말

사서삼경 중 하나인 □서경□은 德治를 정치철학으로 추구하는 유교경전이자 중국 上古史를 기록한 史冊이다. 그래서 □서경□은 二帝三王의 大經大法을 수록한 모범적인 정치이론서일 뿐더러, 堯舜三代의 典章文物을 수록하여 前근대 동아시아의 통치제도 수립에 실질적인 참고자료가 되어 왔다.

①儒經이자 중국 上古시대 史書: 그 시대 史官이 기록한 當代史를 바탕으로 孔子가 編定

②서명: 書, 書經, 尙書 : ‘書’는 기록한다는 뜻/ ‘尙’은 ‘上’으로 ‘尙書’는 上古시대의 역사 기록을 의미. 혹은 尙을 ‘숭상’으로 해석하여 ‘숭상할 만한 글’로 해석하기도 함

③年月日로 작성되지 않고 요순-하-은-주나라 聖君ㆍ聖賢臣의 言辭를 위주로 기록

cf)중국 상고시대에는 2史가 있어,  左史는 왕의 言을 기록하고 右史는 왕의 行을 기록하는데, 왕의 행동을 기록한 책은 春秋이고 왕의 말을 기록한 책은 書經이다.

④핵심 주석서: 蔡沈(1167~1230), □書集傳□

⑤총 58편 : 4書 :  ㉠｢虞書｣(5편), ㉡｢夏書｣(4편),  ㉢｢商書｣(17편), ㉣｢周書｣(32편)

蔡沈, □書集傳□ ｢序｣: 二帝三王治天下之大經大法 皆載此書.

國家란 그 규모가 아무리 작더라도, 君長이 人民을 통치할 때 반드시 君과 民의 중간에서 양쪽을 상호 연결해주는 官僚집단이 필요하다. □서경□은 堯舜三代의 관료조직을 전부 제시하지는 않았지만, 이미 唐虞시대부터 각각의 職務가 分掌된 관료조직이 엄연히 존재했음을 보여주고 있다. 특히 □서경□ ｢虞書｣에는 唐虞 관료조직의 중추인 9官이 서술되어 있고, ｢周書｣에는 西周 관료조직의 핵심인 6官이 서술되어 있다.

이에 필자는 중국은 물론 고려와 조선에까지 면면히 이어져온 주나라의 6官 체제가 이미 요순시대부터 그 제도적 기틀이 마련되었음을 밝히고, 아울러 ｢虞書｣의 9관과 ｢周書｣의 6관을 비교 분석하여 요순사회가 지향한 德治 이념이 관료조직의 구성에도 온전히 반영되었음을 서술하고자 한다.

이 글은 유영옥, ｢□尙書□ 刑政의 이념과 현실 적용｣ □한국한문학연구□ 62, 2016과 ｢□尙書□를 통해 본 唐虞의 관료조직｣ □동양한문학연구□ 51, 2018을 요약 보충한 것이다.

Ⅱ. 요순시대 9官

하늘이 蒸民을 낳은 후 자신을 대리할 군주를 세우면, 군주는 나라를 세우고 관직을 두어 하늘을 대신해 生民을 다스린다. 天子는 天命을 奉行하여 設官分職하는 것이며, 제후는 天子의 命을 奉順하여 또 設官分職한다. 이처럼 帝王의 통치에는 관료조직과 각종 제도․법률 등이 무엇보다 필요하다.

□尙書□ ｢商書｣ <仲虺之誥> 2장: 惟天生民有欲 無主乃亂, 惟天生聰明 時乂.

□荀子□ ｢大略｣: 天之生民 非爲君也, 天之立君 以爲民也.

□尙書□ ｢商書｣ <說命中> 2장: 明王 奉若天道 建邦設都.

□周禮□ ｢天官 冢宰｣: 惟王建國 … 設官分職.

따라서 □서경□의 처음인 2典(<堯典>,<舜典>)에서부터 직무를 분장한 관료조직이 등장한다. “唐虞의 관직은 50”이라거나 “唐虞의 관직은 100이고 夏商의 관직은 그 倍인 200”이라 했지만, □서경□ ｢夏書｣｢商書｣에는 관직이 거의 나오지 않는다. 다만 ｢虞書｣에는 사방 제후들 외에 지방에 9牧 내지 12牧이 있고, 또 중앙조정에 百揆와 9官 등 대략 10여 직책이 보인다. 즉 요순시대 관직은 크게 중앙의 內職과 지방의 外職으로 나뉘는 것이다.

□禮記□ ｢明堂位｣: 有虞氏官五十, 夏后氏官百, 殷二百, 周三百./ □尙書□ ｢周書｣ <周官> 3장: 曰 “唐虞稽古 建官惟百, … 夏商官倍 亦克用乂. 明王立政 不惟其官 惟其人.”

舜은 섭정을 맡은 처음에 5가지 瑞玉을 징표로 하여 사방 제후들과 群牧[여러 牧伯]들을 만났는데, □서집전□은 제후의 신분을 증명해줄 信物로 쓰인 瑞玉이 제후의 5등 작위에 따라 각각 다름을 언급하였다. 信標인 서옥이 5가지인 것을 보면, □서집전□에서 말했듯이 요순시대에도 제후들에게 公ㆍ侯ㆍ伯ㆍ子ㆍ男의 5등 작위가 있었다고 추정된다.

이들은 3년에 1번씩 考課評定을 받고, 9년 동안 3번의 고과평정 점수로 黜陟이 결정된다. 비근한 예로 황하의 治水를 담당한 鯀이 9년 동안 공적을 이루지 못하자, 4凶의 한 사람이 되어 귀양을 갔고, 그의 아들 禹는 8년 동안 治水에 전념하여 성공을 거두자, 그 誠心과 功績이 帝舜으로부터 선양을 받는 결정적인 근거가 되었다.

□尙書□ ｢虞書｣ <舜典> 27장: 三載 考績, 三考 黜陟幽明.

□尙書□ ｢虞書｣ <堯典> 11장, <舜典> 12장

□尙書□ ｢虞書｣ <益稷> 8장: 予創若時 娶于塗山 辛壬癸甲 啓呱呱而泣 予弗子 惟荒度土功 …/ □孟子□ ｢滕文公上｣ 4장 7절: 禹八年於外 三過其門而不入./ □孟子□ ｢離婁下｣ 29장 1절: 禹稷當平世 三過其門而不入 孔子賢之.

2)조선시대 考課 평정

1)포폄(褒貶): ①관원의 근무성적 평가하는 일. ②태종부터 실시, 세종 때 정비

③□經國大典□ <吏典> ‘褒貶’ 일부: 중앙 관리들은 소속관아의 堂上官ㆍ提調

및 해당 曹의 당상관이, 지방관은 그 道의 관찰사가 매년 6.15와 12.15에

상·중·하 등급을 매겨 임금에게 보고[사헌부,사간원,세자시강원: 등급 안매김]

2)고과(考課)

①고려ㆍ조선시대 관리들의 근무일수, 근무성적[:포폄], 태도,품행 등을 기록,관리하고 평가하여 승진과 포상 및 좌천과 처벌에 반영하던 인사행정 제도

②고려 성종 8년(989) 첫 실시/ 고려시대 고과법은 특히 지방관의 평정을 강조.

조선 태조 원년(1392)에 바로 고과법 시행

③□經國大典□ <吏典> ‘考課’ 일부: 포폄에서 下를 받은 자 및 私罪를 범하여

파직된 자는 2년이 경과되어야 서용함. 당상관은 이 제한을 받지 않음

3)考課를 바탕으로 人事

: 都目政事: 都目政: 都政: 고려ㆍ조선 매년 2번 혹은 4번 행하던 인사행정

조선시대 문무 양반은 원칙적으로 6월과 12월에 2번 행함

帝堯가 殂落하고 舜이 帝位에 오른 뒤의 기록인 <舜典> 17~25장에는 중앙관직인 9官이 차례로 서술되었다. 9관의 명칭은 ⓛ司空, ②后稷, ③司徒, ④士, ⑤共工, ⑥虞, ⑦秩宗, ⑧典樂, ⑨納言이며, 9관 담당자는 禹, 棄, 契, 皐陶, 垂, 益, 伯夷, 蘷, 龍이다. 9관은 국가의 각종 업무를 분할 담당하는 요순시대 관료조직의 핵심이다. 이때 司空을 맡은 禹가 百揆[총재 역할]를 겸하고 있어서, 백규와 9관은 10인 아니라 9인이 되는 셈이다.

□동국통감□: 唐堯 무진년(B.C 2333)에 건국. 요 즉위는 갑진년(B.C 2357)

帝堯는 두 딸을 舜에게 시집보내며 그때부터 舜을 여러 가지 일로 3년간 시험하고, 舜은 이 시험에서 공적을 쌓아 마침내 섭정을 맡게 되었다

대개 帝堯시절에도 司徒와 百揆 등은 존재했다고 할 수 있다.

帝舜은 즉위 직후 겸직인 百揆를 포함하여 9관을 차례로 임명했는데, 그 중 대략 절반은 帝堯 때 이미 임명된 자들을 帝舜이 다시 그 직책에 재임명한 것이다. 그런데 옛 직책을 재임용 받은 경우는 임명을 받을 때 그 직책을 다른 이에게 사양한다는 말이 經文에 나오지 않지만, 새로 직책을 임명받는 경우는 모두 다른 이에게 일단 사양하는 장면이 등장한다. 上古의 賢聖들은 모두 겸양의 미덕이 있어, 帝堯가 舜에게 帝位를 물려주려 하니 舜이 처음에는 사양하였고, 帝舜이 9관을 명할 때도 이처럼 당사자들은 서로 사양하곤 했던 것이다. 이러한 ‘사양의 미덕’은 儒學者의 기본 예법이 되어 조선시대에까지도 이어졌다.

□尙書□ ｢禹書｣ <堯典> 12장, <舜典> 3장.

蔡沈, □書集傳□ ｢禹書｣ <舜典> 24장 註 참조

♠조선시대 왕위 계승

1)□서경□: 군주의 德을 가장 중시하고 그에 바탕한 德治가 핵심적인 정치원리

⇒유학은 法治보다 德治를 우선함. 특히 성리학사회 조선은 德治를 매우 강조함

2)上古에는 혈연보다 德이 제일 우선. 추천을 통해 후보자가 등장하고, 후보자의 능력[덕에 기초 능력]을 시험하여 적임자로 입증 ⇒ 조선의 정비된 經筵제도

3)사회의 확장, 적임자 추천과 시험의 비현실성, 長子의 계승 ⇒ 성리학사회 조선의 엄중한 적장자 상속제도[지위, 제사, 재산, 기타]

4)선양의 비현실성을 인정하나 관념적으로 숭상, 사양의 미덕⇒ 미리 후계자로 지정되지 않은 자들의 등극 과정에서 일상적으로 등장하는 ‘사양’과 ‘선양’의 형식:  예)世祖

5)요순시대와 하나라 초기에는 3년상을 마친 후 새해에 즉위:

cf)殷의 중흥군주 高宗[武丁]: 즉위는 했으나, 3년 동안 정사를 하지 않음

∴ 삼국,통일신라,고려: 卽位年稱元法 / 조선: 踰年稱元法, 대개 成服 이후 즉위

9관의 담당업무를 요약하면, ⓛ司空은 水土를 고르게 다스리는 직책이다. ②后稷은 百穀을 파종하니, 농업을 담당하는 田正官이다. ③司徒는 공경히 5敎[五典:五常:五倫]를 펼치니, 백성의 교육을 담당하는 관원이다. ④士는 理官이니, 5刑으로 죄인을 다스리는 刑獄官이다. ‘士’는 ‘살핀다[察]’는 뜻으로 獄訟의 일을 주로 살피는 것이다. ⑤共工은 百工의 일을 다스리는 직책이다. ⑥虞는 山林澤藪의 草木과 鳥獸를 다스리니, 山澤을 관장하는 관원이다, ⑦秩宗은 三禮를 맡는데, 3례는 天神ㆍ地鬼ㆍ人神에게 享祀하는 예법이다. 질종은 百神을 차례로[秩] 제사함을 주관하는데, 오직 ‘秩宗’이라고만 이름한 것은 아마도 宗廟를 위주로 했기 때문이다. ⑧典樂은 음악 담당 관원으로, 天子에서 卿大夫까지 그 맏아들을 교육하는 임무도 담당한다. 司徒는 전체 백성에게 5敎를 가르쳐 참된 天性이 드러나도록 교화하고, 典樂은 胄子를 음악으로 조화롭게 교육하여 그들이 爲政者가 되었을 때 德治를 시행할 수 있는 밑바탕을 마련해준다. ⑨納言은 王命을 出納하는 喉舌之官이다.

帝舜 때 9官

<舜典>	관직명	담당업무	담당자
17장	①司空	水土를 平治	禹[百揆 겸직]
18장	②后稷	농업	棄
19장	③司徒	교육[五敎:5륜]	契(설)
20장	④士	刑獄	皐陶(고요)
21장	⑤共工	百工의 일	垂
22장	⑥虞	山澤 관장	益
23장	⑦秩宗	제사[三禮] ⇒ 典禮	伯夷
24장	⑧典樂	음악 / 冑子 교육	蘷(기)
25장	⑨納言	왕명 출납	龍

9관의 담당업무에는 先後의 순서가 있는데, 이는 곧 9관이 임명된 순서와 동일하다. 즉 百揆는 百官의 수장이기에 제일 먼저 임명되고, 그 다음으로는  養民하고[백성의 경제적 안정], 敎民[인륜으로 백성을 교화, 형벌로 교화를 도움]하며, 도구로 천하를 이롭게 하는 일을 각각 차례로 명하였다. 이렇게 治人에 대한 임명이 끝나면, 草木鳥獸와 같은 사물에 미치고, 治人과 治物 이후에 비로소 禮樂을 융숭히 하는 관원을 임명하였다.

<堯典>에는 하늘을 기구로 관찰하여 冊曆으로 기록한 뒤 백성들에게 농사철을 알려주는 羲和가 가장 먼저 등장한다. 羲和는 官名이 아니라 羲氏ㆍ和氏를 뜻한다.

☞치인[양민, 교민(교육,형벌), 도구 작성], 치물,   예악

cf)주나라: 양민, 교민 / 예악, 형벌[刑의 강화,상설화]

聖王之治의 기본은 養民을 먼저 하고 이어서 敎民을 시행한다. 敎民하였으면 그만인데 다시 刑을 제정하는 까닭은, 人民에게 刑을 가하기 위한 목적이 아니라 敎化가 잘 이루어지도록 돕기 위함이다. 따라서 요순시대 刑은 刑이 아니라 敎의 일부이며, 궁극적으로는 無刑을 지향한다. 또 정치하는 차례는 禮樂이 刑보다 앞서지만, 敎化가 이루어져야 禮樂이 흥기하기에, 요순시대 9관에서는 敎의 일부인 刑이 도리어 典禮와 典樂보다 앞에 놓여 있다.

☞｢虞書｣ <大禹謨> 11장 帝舜의 말: 明于五刑하여 以弼五敎

刑期于無刑하여 民協于中

☞｢顏淵｣ 13장: 子曰 “聽訟이 吾猶人也나 必也使無訟乎인저”

이처럼 9관의 임명은 군주의 통치를 보좌하는 필수요소로 거행되어 政事를 빠짐없이 담당하였고, 더욱이 그 임명의 순서는 聖君의 德治를 현실에 구현하기 위한 가장 합리적인 방향으로 진행되었다.

Ⅲ. 주나라 6官

周나라 관료조직의 핵심은 □尙書□ ｢周書｣ <周官> 및 □周禮□에 수록된 天ㆍ地ㆍ春ㆍ夏ㆍ秋ㆍ冬官의 6官 체제다. 6관은 <周官>에서 6卿으로 지칭되었는데, 그 명칭은 冢宰, 司徒, 宗伯, 司馬, 司寇, 司空이다. 內職인 이들 6卿은 각기 아래에 해당 관속을 거느려서 백성들을 교화한다.

｢周書｣에는 3公과 6官 및 近侍職 등 다양한 官名들이 등장하는데, 특히 <周官>에는 6卿의 명칭과 담당업무가 차례로 기술되어 있다.

□尙書□ ｢周書｣ <周官> 13장: 六卿 分職 各率其屬 以倡九牧 阜成兆民.

♠｢周書｣ <立政>: 周公이 成王에게 立政할 때 賢才 등용할 것을 아뢴 글

㉠1장: 왕의 近臣을  제대로 된 인물을 얻을 것을 근심해야 한다.

㉡4장; 成湯이 근신을 제대로 등용하여 통치를 잘했다.

㉢5~6장: 文ㆍ武王도 成湯을 法받아 근신을 제대로 등용햇음

⇒ 近臣[:近侍]에 대한 중요성: 조선을 포함한 후대 왕조들이 대개 강조

♠｢周書｣ <立政> 13장: 六卿이 分職하여 各率其屬함

⇒ 조선시대 6曹에 속한 각 衙門 : 6조 屬衙門 : □經國大典□ 참조

①□경국대전□ 권1 <吏典>: 吏曹의 屬衙門은 충익부(忠翊府)·내시부(內侍府)·상서원(尙瑞院)·종부시(宗簿寺)·사옹원(司饔院)·내수사(內需司)·액정서(掖庭署)

②□경국대전□ 권2 <戶典>: 戶曹의 屬衙門은 내자시(內資寺)·내섬시(內贍寺)·사도시(司寺)·사섬시(司贍寺)·군자감(軍資監)·제용감(濟用監)·사재감(司宰監)·풍저창    (豊儲倉)·광흥창(廣興倉)·전함사(典艦司)·평시서(平市署)·사온서(司署)·의영고     (義盈庫)·장흥고(長興庫)·사포서(司圃署)·양현고(養賢庫)·오부(五部)

③□경국대전□ 권3 <禮典>: 禮曹의 屬衙門은 홍문관(弘文館)·예문관(藝文館)·성균관(成均館)·춘추관(春秋館)·승문원(承文院)·통례원(通禮院)·봉상시(奉常寺)·교서관(校書館)·내의원(內醫院)·예빈시(禮賓寺)·장악원(掌樂院)·관상감(觀象監)·전의감(典醫監)·사역원(司譯院)·세자시강원(世子侍講院)·종학(宗學)·소격서(昭格署)·종묘서(宗廟署)·사직서(社稷署)·빙고(庫)·전생서(典牲署)·사축서(司畜署)·혜민서(惠民署)·도화서(圖畵署)·활인서(活人署)·귀후서(歸厚署)·사학(四學)·문소전(文昭殿)·연은전참봉(延恩殿奉)·기내제릉전참봉(畿內諸陵殿奉)

④□經國大典□ 권4 <兵典>: 兵曹의 屬衙門은 오위(五衛)·훈련원(訓鍊院)·사복시(司僕寺)·군기시(軍器寺)·전설사(典設司)·세자익위사(世子翊衛司)

⑤□經國大典□ 권5 <刑典>: 刑曹의 屬衙門은 장예원(掌隸院)·전옥서(典獄署)

⑥□經國大典□ 권6 <工典>: 工曹의 屬衙門은 상의원(尙衣院)·선공감(繕工監)·수성금화사(修城禁火司)·전연사(典涓司)·장원서(掌苑署)·조지서(造紙署)·와서(瓦署)

<周官>의 6卿[6官]

<周官> 6경		담당업무	□周禮□ 6관
7장	冢宰	統百官: 백관 통솔	天官 冢宰
8장	司徒	掌邦敎: 五典을 펼침	地官 司徒
9장	宗伯	掌邦禮: 예법 관장	春官 宗伯
10장	司馬	掌邦政: 六師를 통솔	夏官 司馬
11장	司寇	掌邦禁: 法禁,형벌 관장	秋官 司寇
12장	司空	掌邦土: 順天時 興地利	冬官 司空

주나라 6官은 그 官名과 담당업무에서 보듯 唐虞의 9官과 적잖이 연계되어 있다. 商나라 八政도 ‘食, 貨, 祀, 司空, 司徒, 司寇, 賓, 師’이니, 8政 역시 9官 및 6官과의 연계성이 감지된다. 대개 唐虞 9관, 商 8정, 周 6관은 그 구성에 많고 적음의 차이는 있으나, 그 大體는 변하지 않고 유지되었다. 唐虞에서 三代로 내려올수록 토지ㆍ사람ㆍ문물ㆍ사업이 점차 구비되었을 것이기에, 관료조직 또한 확장되는 쪽으로 변하지 않을 수 없었으나, 그 제도의 기본 골격은 크게 다르지 않았던 것이다. 따라서 관직을 비롯한 堯舜三代의 제반 문물제도는 일종의 연속선상에서 운위되어야 할 것이다.  특히 당우의 9관은 은나라 8정을 거쳐 주나라 6관으로 정착되었고, 주나라 6관 체제는 유구하게 전승되어 唐의 6部를 거쳐 고려 6部와 조선의 6曺로 이어졌으니, 唐虞의 9官이 지속적으로 후대 통치제도의 실질적인 지침서가 되었음을 새삼 강조하지 않을 수 없다.

□尙書□ ｢周書｣ <洪範> 7장 제3 八政.

正祖, □弘齋全書□ 권96, ｢經史講義 33: 書經 4｣ <周官>: 舜은 九官을 명하고 商은 八政을 배열했으며 周는 六典을 세워, 9에서 8로, 8에서 6으로 되었으니, 그 골격[本]은 점차 간략해지되 그 관속[屬]이 점차 불어남은 어째서인가?/ [金煕朝 대답] … 이로 말미암아 본다면, 大體는 변하지 않은 것임을 알 수 있고, (후략)

게다가 唐虞의 관료조직 또한 古制를 상고한 것이라 한다.: □尙書□ ｢周書｣ <周官> 3장/ 正祖, □弘齋全書□ 권100, ｢經史講義 37: 書經 8｣ <周官> 참조.

□高麗史□ 권118, ｢列傳｣ 31 <趙浚>: (趙浚이) “… 관직의 增減과 名義의 연혁은 시대에 따라 같지 않으나, 큰 뜻은 이 6部에서 벗어나지 않습니다. …” 하였다.

6관 → 6부 → 6조

	관직		역할	□周禮□	고려, 조선
周官	三公 三孤	太師, 太傅, 太保 : 論道經邦 少師, 少傅, 少保 : 三公 다음. 弘化		없음	3公3師/ 3公
	6卿	冢宰	統百官	天官	이부/ 이조
		司徒	掌邦敎: 五典을 펼침	地官 [농업 교육]	호부/ 호조 주나라 6관은 漢唐 이후의 6부나 6조와 비교해볼 때, 地官의 한 업무인 국가 경제가 부각되어 戶曹의 핵심 업무가 되었고, 地官의 핵심 업무인 교육은 春官인 禮曹의 주요 업무로 전환된 것이 큰 차이점이라 할 것이다. [토지,세금]
		宗伯	掌邦禮	春官	예부/ 예조 [禮,교육,天文]
		司馬	掌邦政: 六師를 통솔	夏官	병부/ 병조
		司寇	掌邦禁: 法禁,형벌 관장	秋官	형부/ 형조
		司空	掌邦土: 토목 계열	冬官	공부/ 공조

Ⅳ. 9官과 6官의 비교

그러나 古今의 역사에는 보편성도 있고 특수성도 있기 마련이니, 唐虞의 9관과 周나라 6관이 결코 모두 동일할 수는 없다. 우선 9관이 6관으로 조정되었다는 점이 그러하며, 또 담당업무에 약간의 異同이 있다는 점도 간과해서는 안 된다.

□虞書□ <舜典>	｢周書｣ <周官>	□周禮□
*百揆[겸직]: 백관 통솔	①冢宰: 統百官: 백관 통솔	天官 冢宰
②后稷: 농업 담당, ③司徒: 5敎 펼침	②司徒: 掌邦敎: 五典 펼침	地官 司徒 [養ㆍ敎 관장]
⑦秩宗: 典禮, ⑧典樂: 음악	③宗伯: 掌邦禮: 예법 관장	春官 宗伯
(★司馬: 존재하지 않음) ⑥虞: 山澤 관장	④司馬: 掌邦政: 六師 통솔	夏官 司馬
④士: 형법 담당	⑤司寇: 掌邦禁: 法禁, 형벌	秋官 司寇
①司空: 平水土, ⑤共工: 百工之事 담당	⑥司空: 掌邦土: 居四民,時地利	冬官 司空
⑨納言: 왕명 출납

첫째, 9관에서는 禹가 百揆가 겸직하여 百官을 통솔했는데, 6관에서는 百揆에 해당하는 冢宰가 兼職이 아니라 實職으로서 6관의 제일 앞에 자리한다. 총재는 司徒 이하 5관의 일을 모두 겸하여 총괄하니, 5관과 나란히 나열되어 6관 체제를 이루는 것이 조금 비합리적으로 보일 수도 있다. 하지만 6관 중 冢宰만 별도의 층위에 둔다면 三公ㆍ三孤과 부딪힐 우려도 있기 때문에, 다만 6관 속에 포함하되 그 첫머리에 위치시켰다고 해석된다.

正祖, □弘齋全書□ 권96, ｢經史講義 33: 書經 4｣ <周官>: [成種仁 대답] 6경에 함께 배열하여 5경의 일을 겸하여 주관하지 않음이 없는데, 만일 별도로 等位를 둔다면 三公ㆍ三孤와 마찰을 빚기에, 단지 6경의 첫머리에 居하게 한 것입니다.

둘째, 9관이 6관으로 조정됨으로써 담당업무에 異同이 생기고, 아울러 그에 따라 9관의 순서와 6관의 순서에도 약간의 차이가 발생했다. 예를 들면 9관에서 禮,樂 담당자인 秩宗,典樂은 둘 다 6관의 從伯으로 수렴되었다.

셋째, 9관의 마지막에 위치한 納言은 6관 체제 안에는 들어가지 못했다. 주나라 관료조직에는 행정을 책임지는 6관 외에도 다양한 近侍職들이 존재한다. 9관의 納言은 왕명을 출납하는 喉舌에 해당하므로 사실 행정직이기보다 근시직에 가깝다. 아마도 이 때문에 納言은 6관에서 배제된 듯하다.

넷째, 요순시대 9관에서는 士[刑담당]가 먼저 임명되고 秩宗[禮담당],典樂[樂담당]이 뒤에 임명되었다. 이는 刑이 刑이 아니라 敎였기 때문이다. 그러나 주나라 6관의 차례는 禮가 앞이고 刑이 뒤다. 聖王이 정치하는 차례는 禮樂이 刑보다 앞서기에, 이는 합당한 순서이지만, 뒤집어보면 여기에는 堯舜에서 三代로 내려갈수록 刑政이 더욱 강화된 아이러니도 숨어 있다.

요순시대에는 비록 刑政이 있었지만, 刑政의 근본이념은 백성의 常性을 도와 애초에 過不及의 잘못이 없도록 하는 無刑을 지향하였다. 하지만 三代로 내려갈수록 無刑의 이념은 퇴색하고, 刑政은 점차 상시적이고 법제화되면서 治道의 중요한 한 축으로 고착화되었다. 형벌은 이제 백성의 常性을 돕는 교화의 일환이기 보다는 실질적으로 罪惡을 징계하는 준엄한 도구가 되었다. 이 때문에 주나라 6관에서는 司馬와 司寇가 예악을 담당하는 宗伯보다 뒤에 놓이게 된 것이다.

이때 사마가 사구보다 앞서는 것은 실제 통치에 있어서 전쟁이 형벌보다 큰 일이기 때문이다.: 朴世堂, □尙書思辨錄□ ｢周書｣ <周官> 12장 참조.

마지막 다섯째, 9관과 6관을 비교해볼 때 가장 큰 차이점은 바로 요순시대 관직에 ‘司馬’가 보이지 않는다는 것이다. 주나라 6관의 하나인 司馬는 六軍을 통솔하는 軍政의 담당자다. 夏殷周는 물론 요순시대에도 정벌이 있었으니, 이 시대에 司馬에 해당하는 직책이 不在하는 것은 매우 흥미로운 일이 아닐 수 없다.

□尙書□ ｢虞書｣ <大禹謨> 20~21장에는 帝舜 때 有苗[三苗]가 不順하자, 섭정하던 禹가 奉命하여 群侯를 거느리고 정벌하러 갔는데, 30일 동안 苗民이 항복하지 않자 益의 昌言을 듣고 回軍하여, 帝舜이 文德을 더욱 펼치니 70일 만에 有苗가 찾아와 복종한 일이 수록되어 있다.

司馬가 不在하는 이유에 대해 □서집전□은 “士가 兵ㆍ刑의 일을 겸했기” 때문이라고 하였다. 士[刑담당]가 司馬[兵담당]의 역할까지 아울러 겸했다는 □서집전□의 해석[兼兵刑설]은 사실 朱子의 견해이기도 하며, 조선시대 학자들 다수에게 수용되었다.

사실 요순시대에 司馬가 정말 不在했는지 명백히 확언할 수는 없지만, 최소한 □서경□에는 그러하다.

孔子가 편정한 □서경□에 의하면 형벌이란 본디 하늘이 성토하는 有罪者를 人君이 대신하여 죄주는 행위다. 그런데 有罪者 중 제일 極惡한 자는 桀紂 같은 暴君이거나, 天命을 받은 天子에게 不臣의 죄를 짓는 자들이다. 그렇다면 제일 큰 죄인인 폭군이나 天子의 질서에 反하는 자를 처단하는 정벌전쟁은 모두 형벌의 시행으로 볼 수 있다. 이와 같이 □서경□ 속 요순사회에서는 전쟁이 궁극적으로 형벌의 영역에서 운위되기에, 士가 刑政과 軍政을 겸했다는 □서집전□의 해석은 타당하다.

帝舜 때 有苗[三苗]를 정벌한 것은 □서경□에서 有罪者에게 형벌을 가한 최초의 사례라고 할 것이다.

제후는 천자의 6卿[6官] 중 3卿만 두는데, 사도ㆍ사마ㆍ사공이 그것이다. 司馬는 요순시대 9관에는 보이지 않다가 주나라 6관에 등장하고, 또 6관을 절반으로 줄인 제후의 3경에까지 포함되었다. 이들 3경은 6事를 겸하여 관장하니, 6관 중에서도 사도ㆍ사마ㆍ사공의 역할이 실제 政事에 매우 긴요했다고 할 만하다.

正祖, □弘齋全書□ 권96, ｢經史講義 33: 書經 4｣ <立政>: 司徒, 司馬, 司空은 제후의 卿이다. 大國의 3卿은 6事를 겸하여 攝行한다.

결론적으로 말해, 唐虞에는 전쟁 개념이 없고 전쟁이 형벌의 한 부분으로서만 존재했다. 또한 형벌은 형벌이 아니라 교화의 일환이며, 궁극에는 無刑을 지향하였다. 하지만 三代로 내려올수록 형벌은 상설화된 法制이 되었고, 또한 전쟁이 형벌보다 더 중요한 존재로 안착되었다. 이는 군주의 明德으로 敎化를 완벽히 구현한 요순사회와 兵刑이 갈수록 국가의 중대사가 되던 夏殷周의 시대적 차이이기도 하다.

요순은 유교사회의 유토피아다. 이 시대는 요순의 위대한 德이 萬方을 교화하여 有苗조차 궁극에는 스스로 귀부하였다. 그러므로 특히 2典[<堯典>,<舜典>]은 “군주가 好仁하면 天下無敵이라 戰이 필요 없는” 王道정치의 표본이요, 지극한 德治를 추구하는 □서경□ 전체의 전범이 된다. 바로 이러한 □서경□의 지향점이 오롯이 투영되어 □서경□ 속 요순시대 관직에는 軍政 담당자인 ‘司馬’가 不在한다고 생각한다.

□孟子□ ｢盡心下｣ 4장: 孟子曰 “有人曰 ‘我善爲陳 我善爲戰’ 大罪也. 國君 好仁 天下無敵焉 … 焉用戰?”