<2018. 12. 21. 퇴계학부산연구원 시민문화강좌 35>

校長公募制度 贊反論諍에 대한 小考

노  민  구

(전 부산시교육청 교육국장)

Ⅰ. 시작하는 말

학교교육에서 교장직은 매우 중요하다. 실제로 학교의 어떤 직위도 학교교육의 질(質)을 유지하고, 개선하는데 있어 교장직 보다 더 큰 잠재적 힘을 가지고 있는 직위는 없다. 흔히, 교육의 질이 교사의 질을 능가할 수 없다고 말하곤 하지만 한 학교의 교육의 질은 교장의 질을 능가할 수 없다고 말해도 조금도 과언이 아닐 것이다. 그만큼 한 학교의 경영에 있어 교장의 역할은 중요하기 때문에 어떤 과정을 거쳐 교장 자격을 부여하고, 어떤 절차를 거쳐 교장직에 임용하느냐 하는 것은 교원 인사행정에 있어 중요한 부분이 되어왔다. 우리나라도 대한민국 정부 수립이후 적극적인 공교육 진흥정책에 따라 교장직의 중요성을 일찍이 인식하고 교장 승진 및 임용제도를 법제화 하고 안정적으로 운용해오는 과정에서 사회적, 시대적 요구에 따라 변화의 과정을 겪게 되는데 그중에 하나의 제도가 교장공모제 이다.

본고에서는 우리나라 교장 임용제도의 변화과정을 살펴보고, 특히 이 과정에서 획기적 변화로 평가받는 교장공모제의 내용과 제도 도입 이후 에도 계속되고 있는 찬반논쟁을 검토해 봄으로써 향후 발전방향에 대한 시사점을 얻고자한다.

Ⅱ. 우리나라 교장임용제도의 변화

교장 임용 제도는 「교육공무원법」과 「교육공무원임용령」을 법적 근거로 하고 있다. 동법에 의하면 교장의 임용유형은 교감자격증 소지자 중 일정한 교육경력을 갖추고 재교육과정(교장자격연수)을 이수하여 교장으로 임용되는 승진 임용이 일반적인 방식이나 이외에도 신규채용, 전직임용, 전보임용, 공모에 의한 임용 등의 방식이 있다.[<표-1> 참조]

<표-1>현행 초·중등학교 교장의 자격기준과 임용유형

자격기준	교장(원장)	임용유형
초등학교	1. 초등학교 교감자격증을 가지고 3년 이상의 교육경력과 일정한 재교육을 받은 사람	승진 임용
	2. 학식·덕망이 높은 사람으로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당한다는 인정을 교육부장관으로부터 받은 사람	신규 채용 전직 임용
	3. 특수학교 교장자격증을 가진 사람	전보 임용
	4. 공모 교장으로 선발된 후 교장의 직무수행에 필요한 교양과목 등 교육부령으로 정한 연수과정을 이수한사람	공모 임용
중등학교	1. 중등학교 교감자격증을 가지고 3년 이상의 교육경력과 일정한 재교육을 받은 사람	승진 임용
	2. 학식·덕망이 높은 사람으로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당한다는 인정을 교육부장관으로부터 받은 사람	신규 채용 전직 임용
	3. 교육대학·전문대학의 학장으로 근무한 경력이 있는 사람	전보 임용
	4. 특수학교 교장자격증을 가진 사람	전직 임용
	5. 공모 교장으로 선발된 후 교장의 직무수행에 필요한 교양과목 등 교육부령으로 정한 연수과정을 이수한사람	공모 임용

우리나라 교장임용제도는 정부수립 당시부터 승진 임용 제도를 시행한  이후 몇 차례 변화의 과정을 거쳤다. 이러한 변화의 과정을 크게 세 단계로 구분해 볼 수 있다.

1. 승진임용 제도 도입·확립

정부수립 후 1949년 교육법이 제정되었으나 당시 교육법은 교원의 자격과 임면 등 에 관한 사항을 「교육공무원법」으로 정한다고 규정하였을 뿐 교원의 승진에 관해서는 명확하게 제시하지 않았다. 교원 승진에 관한 규정이 명문화된 것은 1953년 「교육공무원법」이 제정되면서부터다. 당시 제정된 「교육공무원법」에는 초중등학교 교장의 자격기준을 명시하였으며, 이 기준은 1963년 「교육공무원법」이 개정되면서 보다 구체화되었다.

1963년 「교육공무원법」에 명시된 교장 자격기준은 현 「초·중등교육법」상의 교장자격기준과 매우 유사하였다. 교장은 교감자격증을 가지고 중등의 경우 3년, 초등의 경우 5년(1974년 3년으로 개정) 이상의 교육경력과 소정의 재교육을 받은 자, 학식과 덕망이 높은 자로서 교원자격검증위원회의 추천에 의하여  교육부장관(당시는 문교부)의 인가를 받은 자 등으로 규정하였다.

1963년 「교육공무원법」개정이 후, 1964년 「교육공무원승진규정」이 제정되면서 교원을 포함한 교육공무원의 승진 임용에 관하여 보다 상세한 사항을 규정함으로써 승진 임용에 있어 인사행정의 공정성을 확립하는 계기가 마련되었다. 동 규정은 1997년, 2007년 두 차례의 개정을 거쳐 현재와 같은 승진제도가 마련되었다.

2. 교장 초빙제도의 시행

학교장초빙제는 문민정부[김영삼 정부]의 5.31 교육개혁방안에서 처음으로 제안되었다. 학교장 초빙제는 좋은 학교만들기와 학교공동체 구축방안의 하나로 제안된 것으로 교사, 학부모, 지역사회 구성원이 원하는 교장을 초빙할 수 있도록 허용함으로써 학교와 지역사회 실정에 맞는 학교 경영을 도모하기 위한 제도였다. 다시 말해서 기존의 승진임용제도가 개별학교의 특성이나 의사와 무관하게 교장을 임용 및 배치함으로써 교장의 임용에서 학교구성원이 참여하지 못할 뿐 아니라 학교 실정에 적합한 인사를 널리 모집할 수 없다는 한계를 보완하기 위한 제도이며, 단위학교의 자율성을 증진하기 위한 것이라고 할 수 있다. 동 제도는 이후 ‘교장초빙제’에서 ‘초빙교장제’로 명칭을 변경하였고, 기본 특징은 초빙교장의 지원 자격으로 교장자격증을 가지고 있어야 하고, 당해 지역(당해 시·도)에 근무하고 있어야 한다는 제한을 둔 것이다.

그러나 동 제도는 승진임용제에 비해 단위학교 구성원의 참여와 자율성이 확대되기는 했으나 교장임용대상자의 자격요건, 임용절차, 초빙제 적용학교 선정에 있어 상당한 제한이 가해짐에 따라 학교 현장에 널리 확산되지는 못하였다.

3. 교장공모제의 시범 운영 및 법제화

교장공모제는 2000년대 초반부터 제기된 교장임용제도 개선에 대한 논의 과정에서 제안된 새로운 방식의 교장임용제도다. 교장공모제에 대한 논의는 1990년대 후반 전국교직원노동조합(전교조)이 기존의 교장승진임용제도와 앞서 살펴본 교장초빙제의 대안으로 ‘학교장선출보직제’를 제안하면서부터 시작되었다. 이후 10여년간 교장임용제도는 교원정책의 핵심 쟁점으로 부각되게 되었다. 특히 2003년 출범한 참여정부[노무현 정부]는 16대 대선 공약에 이어 교장임용제도의 다양화를 국정과제로 채택하였으며, 이후 참여정부 말기인 2007년 9월 교장초빙·공모제가 51개 초·중등학교에서 시범 운영되었다.

시범 운영에 들어가기 전에 2006년 ‘교육혁신위원회’가 교육력 제고를 위한 교원정책 개선방안을 마련하였고, 교육부(당시는 교육과학기술부)의는「초·중등교육법 시행령」과「교육공무원임용령」개정 절차를 거쳐 2007년 4월 교장공모제 시범적용 계획안을 확정·발표하였다. 이로써 2006년 9월 1차 시범 운영한 교장초빙·공모제는 폐지되었다. 이후 이명박 정부에서 「교육공무원법」제29조에 교장공모제에 대한 조항이 신설됨으로써 교장공모제에 대한 법적 근거가 마련되었다. 교장공모제에 대한 주요 내용은 다음 절에서 살펴보기로 한다.

Ⅲ. 교장공모제도

1. 교장공모제의 개념

교장공모제 도입을 최초로 제안한 ‘교육혁신위원회’(2006.9.)는 교장공모제를 일정한 초·중등학교 교육경력(교육전문직 경력 포함)을 가진 현직 교원 또는 교육공무원을 대상으로 교장을 공모하여 공정하고 민주적인 심사 절차를 거쳐 교장임용후보자를 선발하는 제도라고 정의하였다. 이후 여러 학자들이 교장공모제를 이 제도의 도입을 주장하는 시점까지 교장 임용의 대세를 이루어 온 승진임용제와 대비시켜 교장공모제를 정의하고 있다. 이에 따르면, 교장공모제는 개별학교의 교장을 임용하는데 있어 승진 등에 의해 교장자격을 갖춘 자를 교육행정 당국이 특정학교에 배정하는 일반적인 임용 방식이 아닌, 해당학교에서 교장후보자를 공개 모집하고 지원자 가운데 적격자를 그 학교 구성원이 참여하는 선정의 과정을 거쳐 교장으로 임용하는 제도라고 할 수 있다.

2. 교장공모제의 도입 목적

참여정부(노무현정부)시절 ‘교육혁신위원회’(2006.9.)는 교장공모제의 필요성을 다음과 같이 설명하였다.

“시대변화에 부응하여 학교교육 혁신을 주도할 수 있는 새로운 교장리더십을 확립할 필요가 있으며, 기존 승진구조와 무관하게 학교경영 능력과 혁신적 리더십을 발휘할 수 있는 교장을 발탁할 수 있는 새로운 교장임용제도로서 교장공모제가 필요하다.”

동 위원회에서 밝힌 교장공모제 도입의 필요성은 그 이후 제1차 교장공모제 시범운영 당시 교육인적자원부의 시범운영계획안(2007.3.)에도 잘 나타나 있다.

“현행 승진제도상 지나치게 긴 경력(28년) 요건으로 인하여 연공서열에 의한 교장승진제 외에 교장으로 임용되기 어려운 현실에서 교장임용 다양화 요구가 증대되고 교육경력 15년 이상인 교육공무원 및 사립학교 교원 주에서 학교경영 능력과 혁신적 리더십을 발휘할 수 있는 자에게 교장 응모 기회를 제공한다.”

이러한 참여정부의 공식 문서에서 확인할 수 있는 교장공모제의 실시 목적은 1)기존의 승진임용과 별도로 공모방식을 통하여 교장을 임용함으로써 교장임용방식의 다양화를 도모하며, 2)학교교육의 질을 높이고 새로운 리더십으로 학교와 지역발전을 촉진하고, 3)현행 승진제도상 지나치게 긴 경력 요건으로 인하여 연공서열에 의한 교장 승진임용제 이외에는 교장으로 임용되기 어려운 문제를 해소하며, 4)단위학교의 자율성과 특수성을 반영하기 위해 구성원의 의사를 교장 임용과정에 적극 반영하고, 5)최소 4년 복무기간을 보장함으로써 학교혁신 및 지역사회 발전 요구를 적극 반영한 학교경영이 가능하도록 한다는 등 다섯 가지로 정리해 볼 수 있다.

3. 교장공모제의 발달

교장공모제 논의의 시발점이 된 문민정부의 교사초빙제 실시부터 박근혜정부까지 이 제도의 발달과정을 살펴보면 다음과 같다.

(1)문민정부[김영삼 정부]의 교사초빙제 시범실시

문민정부는 1995년 ‘5.31 교육개혁보고서’에서 신교육체제 수립을 위한 교육개혁 방안으로 9가지를 제안하였는데 그 중 ‘학교장초빙제’는 단위학교 자율경영정책의 일환으로 제안되었다. 이 제도는 일부학교에 한하여 교육수요자인 학부모 등이 원하는 교장을 초빙하게 하는 제도로서 실시방법과 초빙교장의 기준은 시·도교육감이 지역실정을 고려하여 결정하도록 하였고, 1년 후 1996년 교장초빙제가 시범 실시되었다.

이 제도는 ‘교장자격증 소지자’에 한해서 초빙교장에 응모할 수 있게 하되 초빙교장에 대한 학교구성원의 의견수렴 방법으로 1996년부터 시범 운영된 ‘학교운영위원회’의 심의를 거치게 한 것이 특징이다. 이 제도는 교육감에 의한 교장임지 학교 지정이 아니라 학교별로 학교구성원의 참여하에 교장임용이 이루어진다는 점에서 획기적인 제도이긴 하나 기본적으로 교장자격증 소지자를 대상으로 한다는 점에서 이해관계자(교장자격증 소지자 및 자격취득예정자)들의 이해에 반하는 것은 아니었다.

(2)국민의 정부[김대중 정부]의 교장초빙제 기본틀 유지

문민정부에서 시범 실시된 교장초빙제는 국민의 정부에 들어와서 그 성격이 다소 변화되기는 하였으나 계속 이어졌다. 문민정부에서 학교장초빙제는 학교공동체 구축과 단위학교 자율경영을 실현하기 위한 조건으로 제안된 반면, 국민의 정부에서는 유능한 학교경영자 확보를 위한 임용방법 개선이라는 맥락에서 논의되었다. 국민의 정부에서 이러한 변화는 ‘전국교직원노동조합’(1999년 교원노동조합법에 의해 합법화됨)이 새로운 교장임용방식으로 ‘교장선출보직제’를 제안한 것이 중요한 계기가 되었다.

국민의 정부는 당시 시범 운영 중인 학교장초빙제를 그대로 유지하기는 하였으나 이를 확대하지는 못하였다. 국민의 정부 중간 시기인 2000년 3월1일 기준으로 초빙교장의 수를 보면 전체 교장의 1.96%에 불과했으며, 초빙제로 임용된 교장의 출신 경력은 전직 교장이 대다수였고 연령도 50대 후반에 편포되어 있었다. 이를 미루어 볼 때 국민의 정부에서도 기존 승진임용제도의 틀과 한계를 벗어나지 못했음을 알 수 있으며, 다만 전교조라는 새로운 이해관계집단이 등장하여 기존 승진임용제에 적극적인 비판을 가함으로써 새로운 제도의 형성가능성을 보여준 시기였다.

(3)참여정부[노무현 정부]의 교장공모제 시범운영 실시

참여정부는 ‘학교장 임용제도의 다양화’를 대선공약으로 내걸었고 정부출범과 함게 국정과제로 채택하였다. 이에 따라 집권 이후 출범시킨 교육혁신위원회(2006)는 교장초빙제, 교장보직제 도입 등을 교육개혁의 혁신과제로 삼았다. 참여정부는 당시 전체 초·중등학교의 3.94%에 머물고 있던 초빙학교의 수를 10% 내에서 확대하려고 했으나 전교조를 중심으로 학교장초빙제의 문제점을 제기하면서 보다 다양한 이해관계집단의 의견을 수렴한 교장임용제도를 마련하고자 하였다.

교육인적자원부는 한국교육개발원의 연구결과를 토대로 2005년 11월 학교장초빙제를 ‘교장초빙·공모제’로 개편하고 이의 시범 운영을 추진하였다. 이전 교장초빙제와의 차별화된 특징은 대상학교의 확대, 교장 지원자격의 완화, 교장 심사 및 책무성 강화를 위한 교육청 심사 추가, 교장에 대한 2년 주기 평가체제 도입 등을 들 수 있다. 그러나 이 제도도 초빙교장에 응모할 수 있는 자격을 일부 특례학교를 제외하고 교장자격증소지자로 한정하고 있다는 전교조의 강한 비판을 받자 교육혁신위원회는 2006년 8월 교장공모제를 제안하였다.

혁신위가 제안한 교장공모제는 교장공모제의 선택권을 학교에 부여하고 교장자격증 미소지자도 교장이 될 수 있도록 하며, 교장승진 시 경력평정 반영기간과 점수를 축소하도록 한 것이 특징이었다. 교육인적자원부는 이안을 토대로 2007년 4월 교장공모제 시범운영계획(안)을 마련하고 2007년 9월 제1차 시범운영을 시작하였다.

참여정부는 학교장초빙제가 현재의 교장공모제로 전환된 시기라는 점에서 교장임용제도 정책변화에서 가장 중요한 전환점이 된 시기라고 할 수 있다.

(4)이명박 정부의 교장공모제 법제화

참여정부에서 2007년 마련한 교장공모제는 이명박 정부에서도 제5차 시범 운영까지는 그대로 유지되었다. 그러나 2009년 제6차 시범운영계획부터는 공모유형별 지원 자격기준 등 일부내용이 변경되었다. 변경된 주요내용을 보면, 2008년 학교자율화정책 추진에 따라 선정된 자율학교는 개방형·내부형 공모를, 일반학교는 초빙형 공모를 실시하도록 하였고, 자격미소자가 응모할 수 있는 내부형 공모학교 수를 대상학교 수의 15% 이내로 제한하였다는 점이다.

이명박 정부 시기 또 다른 변화는 2011년 9월 「교육공무원법」제29조의 3항(공모에 따른 교장 임용 등)을 신설함으로서 교장공모제의 법적 근거를 마련했다는 점이다. 이러한 법제화는 교장공모제 정책의 합법성을 부여하고 교장공제가 안정적으로 실시될 수 있는 기반을 마련했다는 점에서 중요한 의미를 갖는다.

(5)박근혜정부의 교장공모제 유지

박근혜 정부에서 교장공모제는 이명박 정부의 정책내용을 그대로 유지하고 있어 제도 변화를 발견하기는 어렵다. 정부의 국정과제나 교육부 업무계획 등에서 교장공모제를 주요 정책과제로 다루고 있지 않아 교장공모제 정책에 대한 관심도나 정책의 우선순위가 다소 떨어진 것으로 판단된다. 교장공모제 관련 법령도 공립 유치원 원장도 공모제를 도입할 수 있도록 개정한 것 외에는 변화가 없었다.

4. 교장공모제의 유형 및 공모·선정절차

교장공모에 의한 임용방법은 세 가지 유형이 있으며, 교사자격증소지자의 응모가 가능한 내부형을 중심으로 교장공모 업무처리 과정을 살펴보기로 한다.

(1)교장공모제의 유형

현행 교장공모제는 초빙형, 내부형, 개방형 등 세 가지 유형이 있는데 각 유형별 자격기준과 대상학교를 살펴보면 다음 <표-2>와 같다.

<표-2> 교장공모제의 유형

유형	자격기준	대상학교
초빙형	- 교육공무원으로서 초·중등교장자격증 소지자	-일반학교
내부형	- 교육공무원으로서 초·중교장자격증 소지자 교육전문직 경력 포함 교직경력 15년 이상인 교육공무원 또는 사립학교 교원[교장자격미소지자 지원가능]	-자율학교 -자율형 공립고
개방형	교육공무원으로서 교장자격증 소지자 해당학교 교육과정 관련 기관, 단체 3년 이상 경력자[교장자격 포함 교원자격미소지자 지원 가능]	-자율학교 중 특성화고 -특목고 -예체능계열고

(2)공모교장 선정 절차

먼저 현 교장의 퇴직이 예정되어 있는 학교나 정기전보가 예정되어 있는 학교는 교장을 공모할 것인지, 공모를 하면 어떤 유형을 선택할 것인지 해당학교 구성원의 의견을 수렴한 후 학교운영위원회의 의결을 거쳐 교육청에 공모학교 선정 신청을 접수해야한다(학교운영위원회가 설치되어 있지 않은 신설학교는 교육감이 선정가능). 신청을 받은 교육청은 검토과정을 거쳐 교육감의 결재를 득한 후 결과를 해당학교에 통보하면 공모학교로 선정된 학교는 학교홈페이지에 교장공모 공고를 내야하며, 공모 교장을 1차로 심사할 위원회를 구성해야 한다. 공정한 심사를 거쳐 임용후보자 3인을 교육청에 추천하면(초중학교는 교육지원청, 고등학교는 시교육청), 교육청은 2차 공모교장심사위원회의 심의를 통해 3명의 후보자 중 2명을 순위를 명기하여 교육감에게 추천한다. 2차 심사에 의한 순위를 결정할 때는 1차 점수 50%, 2차 점수 50%를 합산하여 순위를 결정한다. 교육감은 추천 받은 2인 중 한명을 최종 결정하여 교육부장관에게 임용 제청을 하고 교육부의 승인을 받으면 공모절차가 완료된다.

Ⅳ. 교장공모제에 대한 찬반논쟁

교장공모제에 대한 찬반 논쟁은 교장자격 미소지자도 교장이 될 수 있는 길을 열어준 내부형에 집중되어 있다. 교장임용제의 다양화, 연공서열 중심의 임용제 개선을 명분으로 도입된 자격미소지자의 교장 임용이 가능하도록 한 이 제도는 실시된지 10년이 지났지만 자격미소지자가 내부형 공모를 통해 교장으로 임용된 학교 수가 매우 적기 때문에(2017.3.1.현재 56개교-전국 국공립 초·중등학교의 0.6%) 이 제도가 소기의 목표를 달성하고 있는가는 좀 더 시간을 가지고 지켜보아야 할 것 같다. 따라서 여기서는 이 제도를 둘러싼 지금까지의 주요 논쟁점을 가지고 찬반 입장이 엇갈리고 있는 부분을 살펴보기로 한다.

1. 교장공모제 반대 주장

내부형 공모제를 반대하는 사람들은 내부형 공모제는 학교현장을 황폐화 할 수 있는 잘못된 제도이므로 지금까지 60년 넘게 운용되어온 승진임용제를 그대로 유지해야 하다는 입장이며, 이들이 이렇게 주장하는 이유는 다음과 같다.

첫째, 반대론자들은 내부형 공모제는 기존의 승진임용제를 완전히 무너뜨려 교사들의 기대를 저버렸다고 주장한다. 즉, 학교의 궂은 일을 도맡아 오면서 승진 점수를 쌓아온 교사들의 승진기회를 차단하고 학교를 정치판으로 만든다는 것이다. 평교사가 교장이 되려면 교감자격증과 교장자격증을 따야한다. 자격 취득에 필요한 연수에 지명되기 위해서는 필요한 점수를 쌓아야 하는데 도서벽지지역 근무, 연구시범학교 참여, 부장교사 보직 및 담임경력 등을 통해 가산점을 받아야하는데 교장자격증 없이 교장이 될 수 있는 길이 넓어지면 그만큼 가산점 획득을 위한 노력을 덜 하는 학교풍토가 조성되고 그에 따라 학교경영이 위축될 것이 분명하다는 주장이다. 한국교원단체총연합회(한국교총)가 교사 1,645명을 대상으로 설문조사한 결과에 따르면 교장자격미소지자의 교장공모제 확대에 대한 반대 의견이 81.1%에 달했는데 반대이유 중의 하나로 32.1%의 응답자가 ‘오랜 기간 승진을 준비한 교사와 승진임용제도 무력화’를 들었다.

둘째, 반대론자들은 내부형 공모제는 최소 15년 이상의 교사 경력이면 교장에 응모할 수 있는데 이 정도의 교직경력으로 다양한 경험과 지도력이 요구되는 교장직을 수행할 만큼 충분한 자질을 갖추기가 어렵다고 주장한다. 승진을 통해 임용되는 교장은 최소 20년 이상의 교사 경력, 다양한 보직교사 경험, 다양한 연구 및 연수활동 실적 등 여러면에 있어 동료교사들과의 경쟁을 통해 검증된 우수한 교사가 교감연수자격을 얻게 되고, 교감경력이 3년은 되어야 교장자격연수를 받아 교장발령을 받게 되는 것이 일반적인 승진과정인데, 15년 이상의 교사경력만 가지고 교장공모 심사위원회에서 심의를 통과한 교사가 교장이 된다면 과연 그러한 교장이 학교경영을 어떻게 할 것인지 심히 우려된다고 주장한다.

셋째, 반대론자들은 내부형 공모제가 사실상 특정 교원노동조합(전교조) 소속 교사의 교장 진출 수단으로 활용되고 있다고 주장한다. 한국교원단체총연합회(한국교총)에 따르면 2012년부터 2017년까지 교장 자격없이 내부형 공모제로 교장이 된 72명 중 53명(71%)이 전교조 출신인 것으로 나타났다. 전교조 조합원이 전체 교원의 10%미만임을 고려하면 상당히 높은 수치라고 볼 수 있다. 한국교총의 교사대상 설문조사(2018.1)에서도 교장공모제에 반대하는 교사들의 38.4%가 ‘특정 노조 소속 조합원 내정 코드인사’ 우려 때문에 반대한다는 의견이 많았다.

2. 교장공모제 찬성 주장

내부형 교장공모제를 찬성하고 향후 일반학교로까지 확대되어야한다고 주장하는 사람들의 논리는 다음과 같다.

첫째, 찬성론자들은 지금까지 승진임용제가 보여 온 문제(대표적인 문제로서 ‘교육의 본질과 거리가 먼 승진점수 따기 경쟁을 벌이는 관행’ 지적)의 심각성을 지적가면서 이 제도의 도입이야말로 개별학교의 상황에 맞는 교장의 임용과 민주적 리더십의 발휘를 가능하게 하는 제도라고 주장한다. 또한 이들은 기존의 승진제도는 학교가 위치한 지역여건 등 학교의 특수성을 고려하지 않고 교육청에서 일방적 발령에 의해 임용되기 때문에 학교의 요구가 반영되지 않으며, 무엇보다 정년에 맞추어 교장직에 진출하는 관행으로 인해 학교교육의 변화와 책무성을 담보하기 어렵다는 주장을 편다.

둘째, 찬성하는 사람들은 내부형 공모제가 학교구성원(학생, 학부모, 교사)들이 교장을 선택할 수 있는 선택의 폭을 넓혀준다는 측면에서 찬성한다. 이들은 교장이 되기 위한 자격 취득의 과정을 통과했다는 것은 행정적인 자격을 통과했다는 의미가 크며, 진정으로 학교를 운영하고 학생을 위한 교육을 하기 위해서는 학부모와 학생들이 원하는 교육을 하는 교육자가 필요하다는 것이다. 그러기 위해서는 그들이 주체가 되어 학교장을 선택할 수 있는 기회가 계속적으로 확대되어가야 한다고 주장하고 그렇게 되면 더 나은 교육이 실현된다고 보고 있다. KBS의 보도(2018.2.28.)에 따르면 ‘사교육 걱정없는 세상’이라는 시민사회단체가 여론조사기관인 리얼미터에 의뢰해 만 19세 이상 성인 1,003명을 대상으로 설문조사한 결과, 조사대상자의 64.8%가 내부형 공모제를 긍정적으로 생각하였고 응답자의 65.7%는 일반학교도 내부형 공모제를 실시하자는데 찬성했으며, 자녀를 어떤 학교에 보내겠느냐는 질문에 59.2%가 내부형 공모로 임용된 교장이 있는 학교에 보내겠다고 응답했다. 이러한 설문조사결과를 볼 때도 일반 국민들도 내부형 교장공모제에 대하여 긍정적으로 생각하고 있음을 알 수 있다.

셋째, 찬성론자들은 기존 승진제도에 의해 교장자격을 취득하여 교장이 된  사람보다 내부형 공모에 의해 선정된 교사 출신 교장의 능력이나 자질이 부족할 것이라는데 대하여 그것은 기우에 불과하다고 반박한다. 이들은 오히려 이 제도는 지금까지 승진점수 따기 경쟁에 막혀 학교관리자의 자질이 충분함에도 교장이 되지 못한 우수한 교사가 학교현장에 많이 있으며, 이들에게 학교경영의 기회를 주면 관료적 관행에 길들여진 승진 교장이 가지지 못한 신선한 혁신적 마인드로서 변화를 요구하는 학교현장의 요구에 충분히 대응할 수 있다고 주장한다. 전교조는 그 증거로서 교장공모제를 통해 임용된 교장이 근무하는 학교의 효과를 측정해본 결과 내부형 85.1점, 개방형 83.5점, 초빙형 87.1점으로 내부형이 가장 높은 점수가 높고 학부모 선호도도 가장 높았다고 밝히고 있다(2018.2.1.).

Ⅳ. 맺음말 : 교장임용제도의 발전과제

교장공모제, 특히 교장자격증 없이 교사도 교장이 될 수 있는 길을 열어준 내부형 공모제가 문재인 정부 들어와서 계속 확대할 방침이 정해지자 교장임용제도에 대한 논쟁이 공교육 안팎에서 더욱 가열되고 있는 실정이다. 기존의 승진임용제도의 큰 축은 유지하고 부분적인 보완은 있을 수 있지만 내부형 공모제의 확대는 학교현장을 황폐화시킬 것이라고 적극 반대하는 한국교원단체총연합회(한국교총)와 내부형 공모제를 계속 확대해 나가는 것이 침체된 오늘날의 초중등교육현장의 혁신을 촉진하고 그동안 쌓여온 승진임용제도의 병폐를 바로잡는 방안의 하나라고 주장하는 전국교원노동조합(전교조)간의 찬반논쟁은 계속될 전망이다. 내부형 공모제를 어느 정도 속도로 얼마만큼 확대할 것인지는 교육부의 정책 판단의 문제라고 보이기 때문에 이 문제는 차치하고,  본고에서는 교장승진임용제와 교장공모제가 병행 실시된다는 전제하에 교장임용제도의 바람직한 발전방안을 다음 세 가지를 제언하고자 한다.

첫째, 현행 교감승진제도에 있어 교사들간의 심한 경쟁을 유발하는 평정점수 일부의 비율을 조정하는 것이 필요하다. 그 이유는 교사들간의 승진 경쟁에서 가장 심한 경쟁은 교사에서 교감으로 승진하는 과정과 승진 요소 중 연수성적 점수 높게 받기와 가산점 취득과정에서 일어나기 때문이다. 현행 승진평정점 구조는 경력평정점 32.5%, 근무성적평정점 46.5%, 연수성적평정점 14.0%, 가산점 7.0%로 이루어져 있는 것을 연수성적평정점과 가산점 비율을 낮추고 대신 경력평정점과 근무성적평정점을 올리는 방향으로 나간다면 승진 노력과정에서 소위 ‘점수따기’경쟁이라는 비판을 완화하고 교사들의 부담도 줄어 교사들이 보다 교육본질에 충실한 교육활동을 하도록 유도하는 데 효과가 있을 것으로 기대된다.

둘째, 경력평정점에 있어 만점을 받을 수 있는 기간을 20년에서 연차적으로 15년까지 낮추는 것을 제안하고자 한다. 다시 말해서 내부형 공모제에서 15년 이상의 교직경력만 있으면 교장 공모에 응모자격이 주어지듯이 승진임용제에서도 교사경력 15년만 되면 경력평정점이 70점 만점이 주어지도록 상호 균형을 맞출 필요가 있다. 이렇게 되면 교사가 좀 더 젊은 나이에 교감이 되고 자연스럽게 교장으로 승진하는 나이도 빨라지게 될 것이다. 현재 교장으로 최종 승진하는 연령대는 50대 후반이 되어야 가능한 구조이다. 정년퇴직 3∼5년을 남겨두고 승진을 하게 되면 1∼2개 학교 교장직을 수행하게 되는데 자신의 교육철학을 실천하고 강력한 리더십을 발휘하기에는 너무 늦은 나이라는 게 중론이다. 따라서 경력평정점 만점 시기를 3∼5년 만 단축해도 3년씩 2개 학교의 학교경영을 책임지게 되는 기회를 줄 수 있고, 이렇게 되면 보다 젊은 나이에 교장으로 승진하게 되어 강력한 추진력으로 학교 변화를 주도적으로 이끌어 갈 수 있을 것으로 기대된다.

셋째, 내부형 공모제에 의해 교사에서 바로 교장에 임용되는 경우 교장발령을 내기 전에 직전교육(職前敎育)을 강화해야 한다. 앞서 찬반논쟁에서 살펴보았듯이 이 제도를 반대하는 사람들은 교사에서 교장이 될 경우 다양한 경험과 경륜이 필요한 교장직을 잘 수행할 수 있겠느냐는 의문을 제기하고 있다. 이러한 의문을 제거하기 위해서는 1, 2차 심의과정에서 후보자에 대한 철저한 능력 검증이 필요하겠으나, 최종 결정된 후보자에 대해서는 승진임용제의 자격연수과정을 능가하는 연수시간과 연수 프로그램을 마련하여 임용전에 연수과정을 밟도록 해야 한다. 이러기 위해서는 1학기 임용예정자는 2월 말, 2학기 임용예정자는 6월말에 공모절차를 완료하고 여름, 겨울방학기간을 이용하여 집중연수를 실시한 후 3. 1자, 9. 1자 인사발령을 내는 것이 바람직하다고 판단된다.

이상에서 몇 가지 발전 방안을 제안하였으나 승진임용제와 공모제가 상호 보완적으로 병립하기 위해서는 60년 이상 이어져온 승진임용제와 이제 10년을 넘긴 공모제에 대한 끊임없는 반성적 평가와 그 결과를 신속하게 피드백하는 계속적인 노력의 필요성을 강조하면서 본고를 마무리 한다.

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