<2016. 7. 22. 퇴계학부산연구원 시민문화강좌 19>

우리나라 토지제도 100년, 어제와 오늘

李  善  永

(사)한국토지법학회 이사장

Ⅰ. 토지와 토지제도의 의의

1. 토지의 의의와 범위

토지는 흙(土)과 땅(地)이 결합된 개념이다. 흙은 땅의 구성물로서 암석이 부스러진 가루 그 자체를 의미하지만, 흙 이외 그 속에 부존하는 바위․돌․광물․지하수․온천수 등과 결합하여 하나의 땅이 된다. 이러한 토지는 광의와 협의로서 설명할 수 있다.

- 최광의의 토지 : 우주상의 공기․빛․비․바람 등과 같이 자연물

- 광의의 토지 : 자연물보다 좁은, 육지와 바다(海)를 포함하는 지구의 표면

- 협의의 토지 : 바다는 제외되지만 하천․호수 등을 포함하는 육지부분

- 최협의의 토지 : 하천․호수 등을 제외한 순수한 육지부분의 땅(地)

2. 토지의 기능

- 국가의 구성요소 : 토지는 국민･주권과 함께 영토가 되어 국가의 구성요소가 된다.

- 생산요소 : 토지는 노동․자본과 결합하여 생산의 3대 요소 중의 하나가 된다.

- 재산권의 객체 : 토지는 헌법상 재산권의 객체로서 기능을 한다. 민법은 토지를 물건 또는 부동산이라 하여 소유권의 객체로 하고 있다.

3. 토지제도의 분류

- 시대에 따라서 고대, 통일신라, 고려, 조선, 개항 이후(근대), 해방이후(현대) 등

- 토지소유의 주체에 따라 사유(자연인, 법인, 마을 등), 국유, 지자체소유, 공공단체 등

- 토지소유의 내용에 따라 사용, 수익, 처분, 거래, 이용, 관리 등

- 토지이용목적에 따라 농지, 산지, 택지개발(주거, 상업, 공장 등), 공유수면매립 등

4. 토지소유형태의 변천

(1) 원시사회 : 씨족, 부족 또는 촌락 단위의 공동소유형태이었다.

(2) 봉건사회 : 영주(領主; 대규모 면적을 소유하는 지주)의 소유형태 또는 국가가 형성되면서부터 왕(王)이나 그 왕으로부터 분배받은 자의 소유형태로 변천하였다.

(3) 근대사회 : 봉건사회가 붕괴되면서 자본주의국가에서는 곧바로 토지의 사유화가 진행되었고, 한편 사회주의국가에서는 혁명을 통하여 사유토지를 몰수하고 이를 국유화하였다. 우리나라는 조선왕조가 기울어지던 일제강점기 이전의 대한제국(1897.10.~1910.8.)부터 일제강점기의 토지조사사업을 거쳐 해방이 된 1945년까지를 근대적 토지소유제도의 기산시기(起算時期)로 볼 수 있다.

(4) 현대사회 : 서구식 봉건사회와 근대사회의 과정을 거치지 못한 우리나라는 해방 후 3년간의 미군정기(美軍政期)를 거쳐 1948년 대한민국 정부수립부터 현대적 토지소유제도의 기산시기로 볼 수 있다.

Ⅱ. 일제강점기 토지소유제도

1. 개항기 전후 외국인의 토지소유

강화조약(한일수교조약,1876년, 고종 13년)으로 부산항이 개항된 후 원산항 개항(1878년, 고종 15년), 인천항 개항(1882년, 고종 19년), 군산ㆍ마산ㆍ성진항 개항(1898년, 광무2년, 고종 35년) 등이 있기 이전에는 조선내 외국인의 토지ㆍ가옥의 소유는 허용되지 않았다. 그러나 강화조약에 의해 비로소 개항지역 내에 한하여 토지ㆍ가옥의 임차가 허용되었으며, 그 내용은 “조선정부는 2개 항구를 개설하여 일본국민의 왕래와 통상을 인정하고 해지역내에 있어서 일본국민의 차지(借地)ㆍ건축 및 거주의 자유를 허한다”(조약 제2조)라고 하여 임차권만을 인정하게 되었다.

1883년 한영(韓英)수호조약에서도 사실상의 소유권이라 할 수 있는 영대차지권(永代借地權)이 제한된 지역 내에서 인정되었고, 1901년에는 조선정부에서 각 개항지역 내의 외국인에게 사실상 토지소유를 인정하였다. 그 뿐만 아니라 1904년 2월 한일의정서에는 일본 군용지 취득을 위한 수용까지 할 수 있도록 했다. 그러다가 1905년 을사보호조약 이후에는 개항지역을 중심한 주위 10리 이내에 한하여 사실상 또는 법적으로 외국인에 대해 무제한적으로 토지소유가 인정되었다. 그러나 이러한 제한도 1906년 10월 통감부에 의한 토지가옥증명규칙이 공포되면서 폐지되었다.

을사보호조약으로 일본이 조선에 통감부를 설치한 다음 해의 1907년 6월말 현재 일본인 8,478명이 소유한 부동산은 택지 6,610,000평, 답 69,813,000평, 전 106,579,000평, 산림 45,088,000평, 계 228,090,000평이었고 7,580명이 건물도 소유하고 있었다. 이러한 일본인의 토지소유현상은 식민지화 과정의 특징으로 평가되고 있다.

일본인 외에도 청국인 214명, 미국인 68명, 영국인 28명, 프랑스인 24명, 러시아인 7명, 독일인 4명, 이태리인 1명 등 346명이 답 104결, 전 134결, 택지 71결의 토지를 소유하고 있었다.

일본 대자본가의 조선에 대한 토지투자는 1905년을 전후하여 1910년 한일합병까지가 극성기였는데, 이들은 주로 황주ㆍ나주ㆍ함평ㆍ김해ㆍ양산 등의 삼남지방의 옥토에 투자하여 15명의 개인ㆍ기업 등의 자본가가 소유한 토지는 무려 27,919정보나 되었다.

김경렬, 한국토지제도사 pp.210~214. 참조

2. 토지조사사업

토지조사사업은 일제가 1910년부터 1918년까지 9년여에 걸쳐 총 2천 40여만 엔의 경비로써 전국의 모든 택지와 경지에 대해 필지별로 측량을 하고 소유자와 지가 및 지위등급을 조사하여 토지대장과 지적도 등을 작성한 사업이다.

토지조사사업의 조사 내용은 ① 토지소유권, ② 토지가격, ③ 토지의 지형지모 조사 등 셋으로 구분할 수 있다. 토지소유권 조사는 임야 이외 토지의 종류·지주 등을 조사하여 지적도 및 토지조사부를 작성하고, 토지의 소유권 및 그 강계(疆界, 땅의 경계)를 사정하여 토지분쟁을 해결하는 것과 함께 부동산등기제도의 바탕을 마련하는 것으로서, 토지소유권의 사정을 완료한 토지는 토지대장에 등록함으로써 지적을 명료히 하였다.

토지조사사업에 의한 조사 및 사정 실적은 19,107,520필, 48,223,606,292㎡(487만 1천 정보)로서, 논 1,545,594정보(31.7%), 밭 2,791,510정보(57.3%), 대지 129,664정보(2.7%), 기타 404,293정보(8.3%)였으며, 소유자 수는 3,499,555인이었다.

사정 필수 19,107,520필 중 지주신고를 그대로 인정한 것이 19,009,054필로서 총 필수의 99.5%를 나타냈으며, 기타 계쟁지 70,866필(0.4%), 이해관계인 신고 3,766필, 상속미정 14,479필, 무통지로 국유로 인정한 것 8,944필, 무신고지로서 민유를 인정한 것 411필 등이었다.

김경렬, 한국토지제도사 pp.240~242. 참조

3. 임야조사사업

임야조사사업은 일제가 토지조사사업(1910∼1918)에서 일단 제외하였던 임야와 임야 내에 있는 다른 토지를 조사하기 위해 시행하였다. 이 사업은 1916년 시험조사가 착수되어, 1918년에 임야조사령을 제정하고 사업을 추진하여 1924년에 완료되었다.

4. 해방 후 토지소유제도의 갈등

일제가 토지조사업을 완료하고 근대적 토지소유제도를 시행하고 있는 가운데 임시정부는 건국강령과 임시헌법에서 광복 후에 시행할 토지제도는 국유로 할 것임을 천명하였다.

대한민국임시정부의정원문서, 국회도서관, 1974. 참조

한편, 1947년 3월 2차 대전에서 승리한 미국은 공산주의 세력의 확대를 저지하고 자유와 독립을 유지하기 위해 노력하고자하는 국가에 대하여 군사적·경제적 원조를 제공한다는 소위 트루먼독트린(Truman Doctrine)이 선언되었고, 1948년 5월 남한에서만 UN감시 하에 총선거가 실시되어 국호를 대한민국으로 하는 헌법제정이 있었다. 같은 해 8월 15일 이승만 초대 대통령의 취임이 있었으며, 대한민국 건국과 정부수립을 선포했다.

이와 같이 광복을 찾은 조국에는 미국을 중심으로 한 자본주의 진영과 (구)소련을 중심으로 한 사회주의 진영 사이에 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 모든 영역에서 이념과 갈등이 대립되고 있었다.

Ⅲ. 해방 후 미군정 하의 토지소유제도

1. 미군정에의 적산귀속

미군정은 남한에서 해방 당시 일본정부 및 산하기관, 각종 사회단체, 법인, 조합 및 민간인 등이 한반도에서 소유 또는 지배하고 있던 모든 재산을 적성(敵性)국가의 재산 즉 적산(敵産)이라 하여 이를 미군정청에 귀속시켰으며, 또한 이 귀속재산은 1948년 대한민국정부 수립 후 한국정부와 미국정부 사이에 체결된 재정 및 재산에 관한 최초협정 제5조에 의하여 한국정부에 귀속되도록 하였다. 해방 당시 귀속재산의 총 가치는 남한 총자산의 약 70~80%에 이르는 것으로 알려지고 있으며, 귀속농지 면적은 282,480정보로서 전경지면적의 13.4%, 귀속농지 외에 임야 3천7백 건, 나대지 16만 5천 건, 주택 6만 건, 점포 8천 건으로 추산하고, 귀속사업체는 제조업ㆍ농림업ㆍ광업ㆍ유통업 등 3,551개로 추산되었다. 미군정은 귀속재산을 군정법령 제2호와 제33호에 따라 접수했다.

김경렬, 한국토지제도사 pp.284~285.

한편, 북한은 1946년 3월 5일 ｢토지개혁에 관한 법령｣을 공포하여 토지개혁을 단행하였다.

2. 귀속농지의 분배

미군정의 부분적인 귀속농지 분배목적은 소작농의 자작농 전환, 농민의 봉건적 신분관계를 해방시키고 소작료의 조세 전환, 농업의 자유로운 발전을 통한 사회적ㆍ정치적 제 불안 제거 등에 있었다.

미군정은 신한공사를 설립하여 이에 일본제국의 동양척식(주) 소유 전 재산 및 종래 일본인의 법인재산을 관리하게 하였다. 그리고 남한에 대한 전반적인 농지개혁을 단행하고자 했으나 농지개혁은 대한민국정부가 수립된 후에 하자는 당시 과도정부입법의원 지주세력들의 강력한 반대로 추진하지 못하고, 신한공사 소관 귀속농지만의 개혁을 부분적으로 하게 되었으며, 농지개혁사무를 담당할 중앙토지행정처를 설치(신한공사 해체)하고 귀속농지 불하령(拂下令)을 공포하여 이를 시행하게 되었다.

귀속농지 분배의 우선순위는 ① 현소작인 ② 농지주변에 거주하는 농민 ③ 농업노동자 ④ 월남한 농부 ⑤ 해외로부터 귀환한 농부 순으로 하되, 2정보를 농지소유상한선으로 했다.

불하가격은 전답을 불문하고 당해농지 주산물의 연평균생산량의 3배로 하였으며, 이를 15년간 당해농지의 연생산량의 20%씩을 현물로 연부 상환하도록 하였다. 즉 유상으로 농지분배를 한 것이다.

3. 귀속재산의 처리

미군정은 연합국의 ｢전후 적산처리의 기본원칙｣(실물배상주의)에 따라 군정법령 제2호(1945.9.25)로 ‘패전국소속재산의 동결 및 이전 제한의 건’을 공포하고 모든 일본국 및 일본인 재산을 동결시키는 한편, 1945년 8월 9일 이후에 이루어진 재산처분은 무효로 했다. 국ㆍ공유재산은 군정청에 귀속시키고, 사유재산에 대하여는 일본인의 소유권을 인정하되 군정청의 사전 허가를 받아야만 처분이 가능하도록 했다. 또 군정법령 제4호(1945.9.28)를 공포하여 일본 육해군의 재산은 미국의 소유로 하며, 미국 또는 연합국의 승인을 받은 자만이 해당재산을 소유할 수 있다고 천명했다.

미군정은 해방 직후 사유재산 존중, 국제법 준수 원칙에 따라 국ㆍ공유 적산만을 접수하고 일본인의 한국 내 사유재산을 보호하고자 했으나, 한국의 강한 반발로 군정법령 제33호(1945.12.6)로 ‘재한국 일본인 재산의 권리귀속에 관한 건’을 공포하여 재한국 일본인의 토지소유는 부인되고 사유재산으로 보호를 받지 못했으며, 또한 일정한 매매계약에 의한 한국인과의 거래도 무효가 되었다.

미군정은 유상으로 농지분배를 하고 그 외의 소규모 사업체와 도시지역에서의 일반주택에 대하여도 일반경매 내지 비공개입찰, 수의계약(隨意契約) 등의 방법으로 귀속재산을 불하하여 한국인에게 토지사유를 인정하였다.

Ⅳ. 대한민국정부 수립과 토지소유제도

1. 제헌헌법의 이념

(1) 토지사유의 보장과 한계

1948년 7월 공포된 제헌헌법 제15조 제1항은 “재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로써 정한다.”라고 한 후 이 규정은 수정 없이 현행 제6공화국헌법 제23조 제1항에까지 이르고 있다.

제헌헌법에서 규정하고 있는 재산권 보장의 의미가 토지사유를 의미하는가는 논란의 여지가 있으나, 제헌헌법 이전부터 토지는 이미 사유재산으로 보호를 받아오고 있었으므로 제헌헌법에서 구태여 토지사유의 규정을 둔다거나 토지사유를 배제하는 해석을 할 필요는 없다.

따라서 재산권 보장이란 토지의 사유를 보장하고 국ㆍ공유화는 허용하지 않으며, 공산주의를 배격하고 자본주의국가임을 천명한 것으로 볼 수 있고, 입법자는 토지사유를 부인한다거나 토지소유권의 본질적 내용을 부인하는 입법을 할 수 없음은 물론이다.

(2) 시장경제 추구

제헌헌법은 제84조에서 “대한민국의 경제질서는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는 사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 기함을 기본으로 삼는다.”라고 하여 시장경제를 추구하였으며, 이는 재산권 보장 규정과 함께 헌법상 계약자유의 원칙의 근거규정으로 해석되고 있다. 즉 계약자유의 내용인 토지거래의 자유와 결가(決價)의 자유는 시장원리에 의해 보호되는 것이다.

2. 농지개혁에 따른 몰수농지의 사유화

남한은 1949년 6월 유상몰수ㆍ유상분배ㆍ경자유전 등의 원칙과 3정보 소유상한제를 내용으로 하는 ｢농지개혁법｣을 제정하여 농지개혁을 시작했다. 그러나 1950년에 6ㆍ25한국전쟁이 발발하여 분배대상농지 관계서류가 많이 소실되는 바람에 농지개혁사업은 많은 혼란이 야기되었다. 농지개혁법 시행당시 분배대상농지는 귀속농지를 포함하여 총경지면적의 40.2%인 833,811정보이었으나 휴전 후 1957년 12월 말 현재 분배대상농지는 470,022정보에 불과했으며, 농지분배사업이 완료된 1966년 12월 말 현재 통계로는 550,971정보의 농지가 분배되었으나 나머지 미분배 농지는 사유화되지를 못했다.

김경렬, 한국토지제도사 pp.318~319.

유상분배대상순위는 ①현재 당해농지를 경작하는 농가, ②경작능력에 비하여 과소농가, ③농업경영에 경험을 가진 순국열사의 유가족, ④영농능력을 가진 피고용 농가 ⑤ 해외에서 귀환한 농가 등으로 하였다. 분배받은 농지의 지가상환방법은 몰수농지의 가격결정과 동일한 방법으로 하고, 5년간 균분연부로 상환하도록 하였다.

｢농지개혁법｣은 1994.12.22. 현행 ｢농지법｣의 제정으로 폐지되었다.

3. 귀속재산의 처리

귀속재산의 사유화는 1949년 12월 19일 법률 제74호로 제정된 ｢귀속재산처리법｣의 절차에 따라 실시되었다. 이 법에서 귀속재산이라 함은 “단기 4281년(서기 1948년) 9월 11일부 대한민국정부와 미국정부간에 체결된 재정 및 재산에 관한 최초협정 제5조의 규정에 의하여 대한민국정부에 이양된 일체의 재산”(제2조 제1항)을 말하고, “북위38도선 이북 수복지구 내에 있는 재산으로서 단기 4278년(서기 1945년) 8월 9일 현재 일본인인 개인, 법인, 단체, 조합, 그 대행기관이나 그 정부의 조직 또는 통제한 단체가 직접, 간접 혹은 전부 또는 일부를 소유한 일체의 재산”(제2조 제2항)도 이에 포함된다. 귀속재산의 적용범위를 북한에까지 넓히기 위해 1956년 12월 31일 이 조항이 신설되었다.

4. 일제강점기 제령의 계수와 토지등기

일제강점기의 토지조사령에 의한 토지소유권 사정(査定), 고등토지조사위원회의 재결, 토지ㆍ임야조사부 작성, 토지 및 임야대장 작성, 조선민사령에 의한 물권변동의 효력, 조선부동산등기령에 의한 등기 등에 관한 제령(制令)은 그 입법목적이 어디에 있었던 한국의 토지소유제도를 확립하는 기초가 되었다.

토지소유에 관한 이러한 제령(制令)은 한국이 해방된 후 미군정기를 거쳐 대한민국헌법이 제정된 후에도 계수되어 시행되었다. 즉 조선민사령은 한국민법이 1958년 2월 22일 법률 제471호로 제정되어 1960년 1월 1일 시행될 때까지, 조선부동산등기령은 1960년 1월 1일 법률 제536호로 한국의 부동산등기법이 제정되어 시행될 때까지 해방 후 14년간 적용되다가 비로소 폐지된 것이다.

1962년 12월 개정된 민법 제186조는 토지소유권 변동은 등기라는 공시방법을 갖추어야만 효력이 있도록 하고, 두 번이나 6년 내에 등기를 하도록 경과규정을 두었다. 따라서 토지조사령에 의하여 소유자로 사정, 재결이 있었거나 토지ㆍ임야조사부 또는 토지 및 임야대장에 소유자로 기재되어 있다 하더라도 등기가 되어 있지 아니하면 소유자로 주장할 수 없고, 또 미군정기 및 정부수립 후 농지개혁이나 귀속재산처리에 의한 농지분배 또는 귀속재산 불하를 받고 상환이 완료되었더라도 역시 등기 없이는 토지소유자로 주장할 수 없게 된 것이다.

조선민사령, 조선부동산등기령 이외 일제강점기의 토지법 관련 많은 제령 중 토지수용령은 1962년 1월 토지수용법이 제정될 때까지, 조선시가지계획령은 1962년 1월 도시계획법 및 건축법이 각각 제정될 때까지 시행되었다.

Ⅴ. 토지사유제의 완성과 토지권 제한

1. 국가의 토지권 보장･수용 및 제한

(1) 토지권의 보장

1910년 8월 29일(을사늑약, 국치일) 한일합병으로 조선왕조 건국 519년, 대한제국 성립 14년 만에 일본제국으로 국권이 침탈된 후, 1945년 해방과 미군정을 거치면서 일제에 강탈되었던 모든 농지를 다시 찾을 수 있게 되었다. 즉, 1948년 7월 국호를 대한민국으로 하는 헌법을 제정하여 토지소유를 제도적으로 보장하는 한편, 농지소유상한을 3정보로 제한하여 경자유전(耕者有田)의 원칙을 실현하고 소작제도(小作制度)를 금지하였다. 이로써 국권이 침탈된 지 100년, 해방 후 70년이 된 오늘날 대한민국은 토지사유화가 완성되었다. 헌법은 토지를 재산권의 범주로 하여 기본권으로 보장하고 있고, 민법은 토지를 소유권의 범주로 하여 사용･수익･처분의 자유를 보호하고 있는 것이다.

(2) 토지권의 수용

토지권수용(토지수용)은 헌법상 재산권 보장의 예외로서 공공필요를 이유로 토지권을 국가가 일방적으로 파기하는 매우 강력한 국가권력 작용이다. 다시 말하면 비록 보상을 전제로 하고 있기는 하지만 토지권수용은 기왕에 취득하여 누리고 있는 토지권을 박탈(剝奪)하는 것이나 다름없다.

토지권수용은 체약(締約)의 강제, 결가(決價)의 강제, 상대방선택의 강제 등 계약자유를 제한하는 성격을 지니고 있다. 체약의 강제란 토지권의 행사 또는 불행사의 자유를 강제하여 토지소유권 기타 권리의 매도의사(賣渡意思) 또는 소멸의사를 강제하는 것이고, 결가의 강제는 토지의 가격결정(價格決定)을 강제하는 것이다. 그리고 상대방선택의 강제는 당사자에 대해 토지를 매도할 것을 강제하는 것을 말한다.

토지권수용은 수용목적의 공공필요성, 법률의 근거, 정당한 보상 등을 요건으로 하고, 이러한 요건을 갖추지 못한 토지권수용은 정당화될 수 없다. 토지권을 수용할 수 있는 공익사업의 종류는 현재 110개에 이르고 있다.

(3) 토지권의 제한

토지권의 제한이란 토지이용계획제한, 환경보전계획제한, 토지거래행위제한, 토지개발행위제한 등으로 분류된다.

- 토지이용계획제한이란 용도지역․지구제한, 공공시설보호제한, 공익사업제한으로서

○ 용도지역․지구제한은 토지의 효율적 이용을 위한 용도지역･지구를 지정하여 그 지정목적에 적합한 토지이용을 하도록 하는 일정한 행위제한을 말하고,

○ 공공시설 보호제한은 특정공공시설의 보호를 목적으로 지정되어 가하여 지는 일정한 행위제한을 말한다. 상수원보호구역, 군사시설보호구역, 문화재보호구역, 접도구역 등

○ 공익사업제한은 장차 시행할 공익사업을 위하여 가하여진 일정한 행위제한으로서 이에 대하여는 정당한 보상이 원칙이다.

- 환경보전계획제한이란 국가의 환경보전계획에 의하여 받게 되는 토지권의 제한을 말한다. 이 제한은 궁극적으로 토지의 원상태를 보존하고 개발을 억제하여 환경권을 보호하고자 하는 것이다.

- 토지거래행위제한이란 체약(締約)의 자유, 거래내용 결정의 자유, 상대방 선택의 자유 및 결가(決價)의 자유를 법률로서 제한하는 것을 말한다. 직접적 제한방법으로는 토지거래 신고제와 허가제를 들 수 있다.

- 토지개발행위제한이란 용도지역·지구 등으로 지정된 일단의 토지에 대한 개발행위를 제한하거나, 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 일정한 행위제한을 말한다.

2. 토지매수청구제도

(1) 토지매수청구의 의의

토지매수청구제도는 1998년 구 도시계획법 제21조(개발제한구역의 지정)에 대한 헌법불합치 결정이 있은 후 토지권의 제한에 따른 보상유사제도의 일환으로 확대되고 있다.

토지소유자는 법률이 정한 일정한 토지매수요건이 충족되면 국가･지방자치단체 그 밖의 공공단체 등 국가(매수의무자)에 토지매수청구권을 행사할 수 있고, 매수의무자는 토지권의 제한에 따른 보상 차원에서 매수의무를 부담하게 된다. 이에 따라 매수의무자는 매수토지의 정당한 가격을 지급하고 토지소유권을 취득하여 토지를 국공유화하고 있다.

(2) 도시계획시설부지 매수청구

도시계획시설부지 매수청구는 ‘국토계획법’에 따른다. 매수대상 토지는 도시･군계획시설결정 고시일부터 10년 이내에 당해 도시･군계획시설의 설치에 관한 도시･군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우, 당해 도시･군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대(垈)인 토지(당해 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다)이다.

헌법재판소는 매수청구권의 대상을 지목이 대인 도시‧군계획시설부지에 한정하고, 지목이 대 이외인 토지인 경우는 도시‧군계획시설결정에 의한 제한을 수인해야 하는 사회적 제약의 범주 내에 속하는 것으로서 재산권 침해라고 할 수 없어 매수청구권을 인정하지 않더라도 평등원칙에 위반되지 않는다 하고 있다.

헌재 전원재판부 2009.7.30 선고 2007헌바110결정.

(3) 용도지역･지구･구역내 토지매수

개발제한구역, 농업진흥지역, 공항개발예정지역, 접도구역, 자연공원, 도시자연공원 등의 지역 및 공원 내 토지에 대하여는 토지소유자의 토지매수청구에 의해 국가는 매수의무를 부담한다. 다만 법령이 정하는 매수대상 요건에 해당되어야 한다.

Ⅵ. 토지가격 안정을 위한 토지권 제한

1. 부동산투기억제세 신설

1967년 11월 투기적인 부동산 투자를 억제함을 목적으로 ｢부동산투기억제에 관한 특별조치세법｣을 제정하여 부동산투기억제세제를 시행하다가 1974년 12월 이 법을 폐지하고 소득세법을 전면 개정하여 부동산투기억제세를 부동산양도소득세로 바꾸었다(제23조).

2. 기준지가고시, 토지평가사, 공인감정정사 제도 시행

1972년 12월「국토이용관리법」을 제정하여 토지거래의 지표와 투기억제 및 적정보상평가를 위한 기준지가고시제도와 토지평가사제도를 시행하고, 1973년 12월 부동산거래질서 확립과 적정가격(정상가격) 형성을 목적으로 하는 ｢감정평가에 관한 법률｣을 제정하여 감정평가의 기준ㆍ방법 및 절차를 입법화하고 공인감정사제도를 시행하였다.

3. 토지공개념제 시행

1978년 8월 8일 정부는 소위 8･8조치라고 하는「부동산투기억제 및 지가안정을 위한 종합대책」을 발표하고, 토지공개념제라고 하는 ①토지거래허가 및 신고제 ②기준지가고시 대상지역 확대(36개 도시 전역) ③토지선매제도 ④부동산소개업을 신고제에서 허가제로 전환 ⑤부동산등기절차 개선 ⑥양도소득세ㆍ공한지세 중과(重課) 등을 시행한 바 있다. 공한지세 중과는 얼마간 시행되었으나 폐지되었다.

4. 토지공개념제 확대시행

1988년 88서울올림픽 직후 또다시 부동산가격이 급등함에 따라 토지공개념제를 확대 시행하여 기준지가제를 공시지가제로 전환하고, 토지평가사ㆍ공인감정사 자격을 감정평가사로 일원화 하여 소위 ‘지가체계 일원화 정책’ 을 시행하고, 한편으로 이를 기초로 택지소유상한제ㆍ토지초과이득세제ㆍ개발부담금제 등을 통하여 지가안정을 도모하고자 하였다. 또 부동산중개업을 허가제에서 자격제(공인중개사)로 전환하고, 부동산등기시에는 매매계약서에 행정관청의 검인을 받도록 했다. 택지소유상한제ㆍ토지초과이득세제는 헌법불합치 결정으로 폐지되었다. 택지소유상한제는 200평 이상 소유택지에 대한 부담금제도 이었고, 토지초과이득세제와 개발부담금제는 개발이익환수제이었다.

5. 부동산권리자 명의신탁 약정금지

문민정부(1993~1997)에서는 토지를 갖는 것이 고통스럽도록 하겠다며 1995년 3월 부동산거래의 정상화와 부동산가격의 안정을 도모함을 목적으로 한 ｢부동산실권리자 명의등기에 관한 법률｣을 제정하여 명의신탁약정금지, 미등기 전매를 규제하고 불로소득의 환수 대책을 마련한 바 있었으나 부동산규제 완화와 난개발(亂開發)로 부동산가격의 급등을 억제하지 못하였다.

6. 부동산투기지역 지정 및 실거래가 과세

국민의 정부(1998~2002)에서는 IMF구제금융 사태로 인하여 오히려 부동산가격 하락을 회복하는 문제가 우선 과제였고 부동산가격 상승을 억제하는 문제는 논의할 여지도 없었다. 그러다가 2002년 12월 ｢소득세법｣을 개정하고 부동산가격이 급등하는 지역을 ‘지정지역(투기지역)’으로 지정하여 이 지역의 양도소득세는 기준시가(개별공시지가) 대신 실지 거래가액으로 과세하여 투기억제를 하고자 하였다.

7. 종합부동산세 신설 및 실거래가 등기부 기재

참여정부(2003~2007)에 와서는 주상복합건물의 청약과열 현상 및 투기적 수요를 억제하기 위해 2004년 1월 ｢주택법｣을 개정하고 ‘투기과열지구’를 지정하여 주택거래신고제를 도입하고 입주권 전매를 못하게 함으로써 부동산가격 안정을 기하고자 했다.

또 2005년 8월 31일 부동산가격이 급등함에 따라「부동산투기 억제를 위한 부동산제도 개혁방안」(소위 8․31대책)을 발표하고, ‘고액 부동산 보유자에 대한 종합부동산세(종부세) 부과, 표준주택가격 및 개별주택가격 공시제도가 시행되었으며, 2006년 6월 1일부터 부동산 실거래가격 신고의무, 부동산 등기부에 실거래가격 공시제도 등을 시행하고 있다.